Bureaucratie de gauche, bureaucratie de droite...

Dans sa « Lettre sur le centre », publiée dans la revue Commentaires de l’automne 2007, mais écrite pendant la campagne présidentielle,  J-L Bourlanges reprochait à F. Bayrou de ne pas avoir choisi Ségolène Royal et le Parti Socialiste comme « ennemi principal », puisque – entre autres – il fallait selon lui « s’opposer au despotisme bureaucratique dont le Parti socialiste reste obstinément porteur ».  

« Despotisme » : c’est ici un bien grand mot qui est lâché ! Mieux vaudrait parler de dirigisme, car tout de même, le programme du Parti Socialiste ne défend pas je ne sais quelle dictature de type soviétique. Ce que voulait ici J-L Bourlanges, si j’ai bien compris, c’est pourfendre la tendance qu’auraient les socialistes à vouloir penser qu’on peut régenter d’« en-haut », la vie économique et sociale, les décisions prises au niveau central s’appliquant de façon autoritaire,  en toute indifférence à l’égard de leurs effets réels sur le terrain, parce que les décideurs d’Etat ne prennent en compte que de grands principes abstraits et généraux dont ils s’imaginent naïvement qu’ils sont valables partout sur le terrain, alors que ce n’est pas toujours le cas.

Cette analyse de la démarche bureaucratique du socialisme a ses limites. Le gouvernement Jospin s’est montré relativement pragmatique en matière de politique sociale et économique, sauf – et c’est là le contre-exemple massif auquel on pense spontanément – dans le cas de la loi sur les trente-cinq heures. Comme chacun sait, elle était censée créer des emplois en permettant de partager le travail ; dans certains secteurs de la grande entreprise, déjà prospères, cela a été effectivement le cas ; mais dans tous les secteurs en difficulté, là où les moyens matériels de créer des emplois n’existaient pas, elle a viré au désastre. Encore faudrait-il, sur ce point, signaler que deux versions de la loi sur les 35 H étaient en concurrence : celle de D. Strauss-Kahn qui, de façon plus réaliste, prévoyait que le passage aux 35 H devait être négocié branche par branche (c’est-à-dire en prenant en compte, au moins  dans une certaine mesure, de la situation du terrain, pour déterminer si certains secteurs n’étaient pas en état de supporter la réforme) ; et celle de M. Aubry, qui prévoyait la pure et simple application autoritaire et systématique du principe de la réforme. C’est la plus mauvaise des deux versions qui l’a finalement emporté…

Et surtout, comment ne pas voir que la bureaucratie n’est pas l’apanage de la gauche ? Car que voyons-nous en ce moment, sinon un inquiétant étalage de bureaucratie de droite ? Il ne faudrait pas croire que diminuer le nombre des fonctionnaires constitue, en soi, une manière de faire reculer la bureaucratie, dont les fonctionnaires sont censés être les instruments par excellence. Car que se passe-t-il si cette diminution est décrétée et mise en œuvre d’une façon qui est elle-même parfaitement bureaucratique ? Or, le mode de raisonnement suivi sur ce point par le programme de N. Sarkozy constitue précisément un modèle de logique bureaucratique, purement comptable, qui est indifférente aux effets réels de la réforme sur le terrain. On nous dit que l’Etat doit faire des économies, et que ces économies passent par la réduction du nombre des fonctionnaires. Tout cela est défendable. Mais qu’ajoute-t-on ensuite ? On nous dit qu’il existe une méthode simple et efficace pour réduire le nombre des fonctionnaires : ne pas remplacer un fonctionnaire sur deux lors de son départ à la retraite. Et qu’adviendra-t-il, sur le terrain, de la réalisation des missions du service public, si le nombre d’agents chargés de la mettre en œuvre est divisé par deux ? La réponse reste évasive.

Si vraiment on veut que soit maintenue la qualité des services publics malgré la diminution du nombre de fonctionnaires, il faudrait sans doute adopter une approche pragmatique, et envisager des restructurations importantes du fonctionnement des administrations existantes, au lieu de se fier naïvement à l’idée qu’après tout, le travail qui était effectué par deux agents, un seul agent peut bien le faire en y mettant du sien. Le problème, c’est que la mise au point de ce genre de restructurations nécessite une étude de terrain approfondie, et que rien ne garantit de plus qu’elles soit partout réalisables : deux éléments qui vont précisément à l’encontre de la logique bureaucratique.

Un certain nombre de restructurations par fusion sont d’ores et déjà envisagées par le gouvernement, comme celle entre le service du calcul de l’impôt et celui chargé de son recouvrement, qui devraient générer des réductions d’effectifs ; si tout cela est correctement réalisé, c’est très bien, mais notons bien que dans ce type de cas, on a affaire à une démarche totalement différente de celle du non-remplacement par principe de tel ou tel quota de fonctionnaires : on part du terrain, et on voit ce qui est faisable pour diminuer les effectifs sans nuire à l’efficacité du service, et si possible même en l’augmentant, au lieu de décider bureaucratiquement à l’avance de ce qui doit être fait, sans se préoccuper des besoins réels sur le terrain.  

Restructurer de façon efficace ne saurait se limiter à opérer des fusions de plusieurs services complémentaires ; ou encore à identifier les administrations précises où existent de réels sureffectifs et où la réduction du nombre de fonctionnaires n’entraînerait aucune diminution des services rendus au public. Plus profondément, cela signifie se doter des moyens de transférer des personnels en sureffectif vers des administrations qui souffrent au contraire d’une pénurie de moyens. Mais cette « flexibilisation » des carrières nécessiterait d’abord une réforme en profondeur des statuts permettant une mobilité des fonctionnaires d’un corps vers l’autre : pour l’instant, rien de précis n’est fait dans ce sens.

Le gouvernement n’a pas su, ou pas voulu, axer son action de réforme sur une démarche réfléchie et concertée de ce genre : le budget 2008 prévoit autoritairement une suppression de 22.791 postes dans la fonction publique. Une réduction aveugle et automatique du nombre d’agents est déjà en marche dans certains secteurs, et elle permet d’entrevoir les dangers potentiels de ce processus, s’il était généralisé  : ainsi, lorsque dans un service hospitalier les infirmières partant en retraite ne sont pas remplacés, le nombre de patients par infirmière restant dans le service augmente nécessairement (j’ai lu récemment le témoignage d’un infirmier psychiatrique qui se plaignait d’avoir désormais 17 patients, parfois dangereux, sous sa responsabilité permanente).

En ce qui concerne le cas de l’Education nationale, le gouvernement affiche une politique d’une illisibilité absolue. N. Sarkozy veut clairement diminuer le nombre des enseignants en poste. Certes, il y a une petite baisse actuelle des effectifs d’élèves, d’origine démographique, mais elle est tout à fait temporaire, et vouée à s’inverser rapidement. La réduction du nombre des enseignants aura donc, si ce n’est immédiatement, du moins assez  rapidement pour effet un alourdissement de l’effectifs d’élèves par classe. D’ores et déjà, le budget 2008 prévoit une diminution du taux d’encadrement dans l’enseignement primaire, dans la continuité des budgets précédents. Quand on sait à quel point la situation dans l’enseignement s’est dégradée sur le plan qualitatif, parce que l’exercice du métier d’enseignant est de plus en plus difficile, on ne peut s’empêcher de penser qu’une telle perspective est suicidaire… Evidemment, le gouvernement propose des solutions de remplacement, comme la diminution du nombre d’heures pour les élèves ; mais, en même temps, le gouvernement veut augmenter les horaires de sport, introduire un enseignement artistique, et améliorer la qualité de tous les autres enseignements – comment réaliser tout cela avec moins d’heures ? Mystère ! Il ne suffit pas de répéter incantatoirement que ce qui compte n’est pas la quantité (le nombre d’heures de cours) mais la qualité pour résoudre le problème : on attend encore que le gouvernement publie sa recette magique pour améliorer la qualité ! Une autre méthode d’économie de postes envisagée serait la suppression d’un grand nombre d’options proposées aux élèves, mais on ne saurait dire qu’une telle stratégie constitue une amélioration de la qualité de l’enseignement. La seule bonne idée dans ce domaine, au final, semble être celle de proposer des heures de soutien aux élèves en difficulté dans le cadre du service public d’éducation (rémunérées, si j’ai bien compris, en heures supplémentaires : ce ne sera pas du zéro coût pour l’Etat !).

Le président de la République est-il réellement inconscient de la nature réelle des problèmes posés ? On peut en discuter. Mais, à mes yeux, il semble avoir en fait décidé que le maintien de la qualité des services publics n’est pas nécessairement un objectif prioritaire. Ce qui me suggère cette analyse, c’est la manière bien tranchée dont, le 10 octobre, F. Fillon a averti les élus que « des établissements, des services vont disparaître » en raison de la réduction du nombre des fonctionnaires. Il est d’ores et déjà clair que les petits établissements hospitaliers de province, non rentables, vont disparaître. Il devrait en être de même pour de petites écoles ou de petits établissements secondaires. L’efficacité dans la gestion d’un service public semble devoir être désormais pensée uniquement en termes de rentabilité : est-ce réellement compatible avec la définition même d’un service public ?